ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΚΑΤΟΧΥΡΩΣΗΣ ΤΩΝ ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΩΝ ΤΩΝ ΠΕΖΩΝ

Η παρακάτω έκθεση που έχει βασισθεί στην εμπειρία των οργάνων του Συνηγόρου του Πολίτη και τις γνώσεις μας πάνω στον οικοδομικό κανονισμό αποτελεί ένα εφαλτήριο για οποιαδήποτε ενέργειά μας ενώπιον των δημοτικών αρχών καθορίζοντας τις ευθύνες τους απέναντι στον πολίτη. Κάθε συμπλήρωση του κειμένου από τα μέλη μας θα ενδυνάμωνε ακόμη παραπάνω την ήδη όπως φαίνεται παρακάτω ισχυρή μας θέση.
________

Σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 1 του συντάγματος κάθε πρόσωπο έχει ίση αξίωση στη χρήση κοινοχρήστων πραγμάτων με οποιοδήποτε άλλο πρόσωπο που τελεί κάτω από τις ίδιες συνθήκες. Το σύνταγμα λοιπόν κατοχυρώνει αδιακρίτως το δικαίωμα πάντων στην κοινή χρήση όπως αυτό απορρέει από το δικαίωμα στην προσωπικότητα. Το συνταγματικά κατοχυρωμένο αυτό δικαίωμα περιλαμβάνει και την ανεμπόδιστη δυνατότητα διέλευσης του κοινού με οποιοδήποτε τρόπο και οποτεδή-ποτε από τους χώρους που έχουν αποδοθεί σε κοινή χρήση.

Το πώς κάποιος χώρος καθιερώνεται και αποδίδεται σε κοινή χρήση προβλέπεται αφενός μεν από την παράγραφο 2 του νόμου 1577/1985 (ΓΟΚ), κατά την οποία κοινόχρηστοι χώροι είναι οι κάθε είδους δρόμοι, πλατείες, άλση και γενικά οι προορισμένοι για κοινή χρήση ελεύθεροι χώροι που καθορίζονται από το εγκεκριμένο ρυμοτομικό σχέδιο του οικισμού η έχουν τεθεί σε κοινή χρήση με οποιονδήποτε άλλο νόμιμο τρόπο, και αφετέρου από το άρθρο 1, παράγραφος 1 του ν. δ. 690/1948 σύμφωνα την οποία οι κοινόχρηστοι χώροι που καθορίζονται από τα σχέδια ρυμο-τομίας των οικισμών θεωρούνται περιελθόντες σε κοινή χρήση από της εγκρίσεως του καθορίσαντος τούτους σχεδίου του συνοικισμού.

Όπως ορίζεται στο αρ. 25 παρ. 1 του Συντάγματος «τα δικαιώματα του ανθρώπου ως ατόμου και ως μέλους του κοινωνικού συνόλου και η αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου τελούν υπό την εγγύηση του Κράτους. Όλα τα κρατικά όργανα υποχρεούνται να διασφαλίζουν την ανεμπόδιστη και αποτελεσματική άσκησή τους». Η παραπάνω διάταξη σε συνδυασμό με την διάταξη της παρ. 5 του άρθρου 1 του Συντάγματος, με την οποία κατοχυρώνεται το δικαίωμα στην προσωπικότητα και άρα εμμέσως και το δικαίωμα στην κοινή χρήση, μπορεί να θεμελιώσει από μόνη της, αξίωση κατά της κρατικής εξουσίας για διασφάλιση του δικαιώματος της ανεμπόδιστης χρήσης των κοινοχρήστων χώρων από κάθε πρόσωπο.

Η πολιτεία συνεπώς σχετίζεται συνταγματικά με τα κοινόχρηστα πράγματα και την προστασία τους και μόνο λόγω αυτής της υποχρέωσης και ευθύνης εξουσιοδοτεί την Διοίκηση να ρυθμίζει με διάφορα μέσα όπως οι αστυνομικές η άλλες διατάξεις (π.χ κανονισμοί έκδοσης αδειών κατάληψης κοινοχρήστων χώρων ) την ελεύθερη, άμεση και συνεχή διάθεση και απόλαυση των κοινοχρήστων από το κοινό και να μεριμνά εντέλλοντας τα εκτελεστικά της όργανα για την συνεχή προστασία του δημόσιου προορισμού τους. σημειωτέον δε ότι βάσει του αρ. 21 Σ υφίσταται υποχρέωση υλοποιήσεως, από τον διοικητικό μηχανισμό, όλων των αναγκαίων υποδομών που θα διασφαλίσουν την αυτόνομη, ανεμπόδιστη και ασφαλή χρήση των κοινοχρήστων χώρων από τα ΑμεΑ αλλά και γενικότερα από τα εμποδιζόμενα άτομα, η δε Οδηγία 2000/78/ΕΚ (ν. 3304/2005) εισάγει την έννοια των αναγκαίων προσαρμογών για τη θεμελίωση μη διάκρισης σε βάρος των ΑμεΑ.

Ως τμήματα των δρόμων και ως κοινόχρηστα λογίζονται και τα πεζοδρόμια, όπως προκύπτει από το αρ. 13 παρ. 1 του από 24- 9/20-10-1958 β.δ121, το άρθρο 2 -παρ. 4 και 6 - του ΓΟΚ (ν. 1577/1985) και τα αρ. 2122 και 47123 του ισχύοντος ΚΟΚ (ν. 2696/1999)124.

Το ανεμπόδιστο της κοινής χρήσης των πεζοδρομίων είναι δικαίωμα συνταγματικά κατοχυρωμένο και για τη διαφύλαξή του ευθύνεται η πολιτεία και κατ’ επέκταση οι δημοτικές και κοινοτικές αρχές και τα εκτελεστικά τους όργα-να.

Οι παρακάτω νομοθετικές διατάξεις προστατεύουν το παραπάνω δικαίωμα σε ειδικές περιπτώσεις:

Όπως προκύπτει από το αρ. 23 παρ. 1125 του από 17-7/16–8-1923 ν.δ σε συνδυασμό με το αρ. 2 παρ. 1126 του ιδίου νομοθετήματος, απαγορεύεται απολύτως η εκτέλεση οιωνδήποτε εργασιών δόμησης και οιαδήποτε προσωρινή ή μόνιμη εγκατάσταση επί οδών και λοιπών κοινοχρήστων χώρων και κατ’ επέκταση επί πεζοδρομίων. Βάσει δε της παρ. 2 του αρ. 47 του ΚΟΚ «απαγορεύεται η απόρριψη χωμάτων ή άχρηστων υλικών στην οδό (οδοστρώματα, ερείσματα, πεζοδρόμια, πεζόδρομους, τάφρους κ.λ.π.)». Περαιτέρω, σύμφωνα με το αρ. 367 του π.δ. 27/1999 (Κώδικας Βασικής Πολεοδομικής Νομοθεσίας) «τα πεζοδρόμια των κοινοχρήστων χώρων κατασκευάζονται, ανακατασκευάζονται, επισκευάζονται και συντηρούνται με σκοπό να διασφαλίζεται η συνεχής, ασφαλής και χωρίς εμπόδια κυκλοφορία των πεζών σε όλη την επιφάνεια τους και η χρήση τους από άτομα με ειδικές ανάγκες, εφόσον επιτρέπεται από τη μορφολογία του εδάφους». Όπως ορίζεται δε στην παρ. 2 του αρ. 34 του ν. 2696/1999 «η στάση ή στάθμευση οχήματος απαγορεύεται… ε) σε πεζοδρόμια πλατείες, ειδικά ερείσματα που προορίζονται, για πεζούς ως και ποδηλατοδρόμους, εκτός αν επιτρέπεται σε αυτούς η στάθμευση με ειδική σήμανση», ενώ στην παρ. 3 του άρθρου 48 του ιδίου νόμου προβλέπεται ότι «αυτοί που α-νεγείρουν οικοδομές μέσα σε κατοικημένες περιοχές ή εκτελούν άλλα έργα και καταλαμβάνουν ολόκληρο το πεζοδρόμιο μπροστά από τη οικοδομή ή το έργο, υποχρεούνται να κατασκευάσουν πρόσθετο πεζοδρόμιο ή να πάρουν άλλα κατάλληλα μέτρα για την ασφαλή διέλευση των πεζών». Προσθέτως, δυνάμει της παρ. 5 της τελευταίας διατάξεως, απαγορεύεται η κατάληψη επιφάνειας πεζοδρόμου (άρα και η τοποθέτηση εμποδίων οποιασδήποτε μορφής σε οποιοδήποτε σημείο του), εφόσον με αυτήν παρεμποδίζεται η κυκλοφορία των πεζών, συμπεριλαμβανομένων των ατόμων με αναπηρίες.

Εξάλλου, στο άρθρο 24 παρ. 1 του π.δ. 410/1995 ορίζεται ότι «η διοίκηση όλων των τοπικών υποθέσεων ανήκει στην αρμοδιότητα των δήμων και κοινοτήτων... Στην αρμοδιότητα των δήμων και κοινοτήτων ανήκουν ιδίως: α) Η κατασκευή, συντήρηση και λειτουργία:1) …έργων δημοτικής και κοινοτικής οδοποιίας, …ιδ) η ρύθμιση της κυκλοφορίας, ο καθορισμός πεζοδρόμων… ο προσδιορισμός και η λει-τουργία των χώρων στάθμευσης οχημάτων, ιε) ο έλεγχος της τήρησης των διατάξεων που αφορούν την κυκλοφορία και στάθμευση των οχημάτων…».

Περαιτέρω δε, στο άρθρο 37 παρ. 1 του ιδίου νομοθετήματος προβλέπεται ότι «το δημοτικό ή το κοινοτικό συμβούλιο μπορεί να εκδίδει τοπικές κανονιστικές απο-φάσεις με τις οποίες: α. Καθορίζονται οι όροι για τη χρήση και τη λειτουργία… των πεζοδρομίων, των πλατειών και των λοιπών κοινόχρηστων χώρων». [Σύμφωνα με το αρ. 75 του νέου Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων (ν. 3463/2006) «οι αρμοδιότητες των Δήμων και Κοινοτήτων αφορούν κυρίως τους τομείς:…γ) Ποιότητας Ζωής και Εύρυθμης Λειτουργίας των Πόλεων και των Οικισμών, στον οποίον περιλαμβάνεται ιδίως:…13. Η μέριμνα και η λήψη μέτρων για την απρόσκοπτη πρόσβαση στους κοι-νόχρηστους χώρους»].

Επιπλέον, στο άρθρο 13 παρ. 14 του από 24-9/20-10-1958 β.δ ορίζεται ότι «ουδεμία άλλη αρχή ή νομικόν πρόσωπον ή ίδρυμα έχει αρμοδιότητα να εκδίδη αδείας χρήσεως πεζοδρομίων, οδών, πλατειών, αλσών ανηκόντων εις δήμους ή κοινότητας ή παραχωρηθέντων εις αυτούς προς εκμετάλλευσιν, στοών και κοινοχρήστων χώρων εν γένει, πλην του δήμου ή της κοινότητος».

Βάσει του θεμελιωμένου στη διάταξη 970130 του ΑΚ κανόνα περί του ανεμπόδιστου της κοινής χρήσης, τα κοινόχρηστα πράγματα δεν μπορούν να παραχωρηθούν προς ιδιαίτερη χρήση, παρά μόνο εφόσον από την παραχώρηση δεν παρεμποδίζεται, κατά οποιοδήποτε τρόπο η κοινή χρήση του πράγματος. Ή άλλως, η παραχώρηση από τη διοίκηση, επί τη βάσει των κατ’ ιδίαν διατάξεων, σε φυσικά ή νομικά πρόσωπα ιδιαίτερων δικαιωμάτων επί κοινοχρήστων, καθώς και η χορήγηση των αδειών που απαιτούνται από τον νόμο για την άσκηση των δικαιωμάτων αυτών, είναι νόμιμη, μόνο εφόσον, μετά την παραχώρηση των ιδιαίτερων αυτών δικαιωμάτων, εξακολουθεί να εξυπηρετείται ή τουλάχιστον να μην αναιρείται, η κατά τον προορισμό του πράγματος κοινή αυτού χρήση.

Στη διάταξη της παρ. 4 του αρ. 24 του Κτιριοδομικού Κανονισμού ορίζεται ότι «για την κατασκευή ή ανακατασκευή καθώς και για την εκσκαφή των πεζοδρομίων απαιτείται άδεια του οικείου Δήμου ή της Κοινότητας, στην
οποία αναφέρονται οι αντίστοιχες προδιαγραφές ή αν δεν υπάρχουν οι σχετικές οδηγίες», ενώ στη διάταξη της παρ. 3 του αρ. 47 του ΚΟΚ προβλέπεται ότι «οποιαδήποτε τομή ή εκσκαφή οδοστρώματος, ερείσματος, πεζόδρομου ή πεζοδρομίου εθνικής, επαρχιακής, δημοτικής ή κοινοτικής οδού, η οποία είναι απαραίτητη για την κατασκευή έργου, που εκτελείται από επιχείρηση κοινής ωφέλειας, οργανισμό, νομικό ή φυσικό πρόσωπο, επιτρέπεται να γίνει μόνο ύστερα από άδεια της αρμόδιας για τη συντήρηση της οδού υπηρεσίας, η οποία θεωρείται πριν από την έναρξη των εργασιών από την αρμόδια Αστυνομική Αρχή. Στην άδεια αυτήν ορίζεται ο χρόνος μέσα στον οποίο θα ενεργείται η πλήρης αποκατάσταση της φθοράς του οδοστρώματος από την επιχείρηση ή το πρόσωπο για λογαριασμό του οποίου εκτελείται το έργο. Οι αρμόδιες υπηρεσίες συντήρησης των οδών υποχρεούνται, μετά την παρέλευση της προθεσμίας η οποία ορίζεται στην άδεια, να αποκαθιστούν τις γενόμενες φθορές και να καταλογίζουν τη σχετική δαπάνη σε βάρος του οργανισμού, της επιχείρησης ή του προσώπου που εκτελεί ή για λογαριασμό του οποίου εκτελείται το έργο, κατά τις διατάξεις για την είσπραξη των δημοσίων εσόδων».

Από τις προμνημονευθείσες διατάξεις σε συνδυασμό με τις παραπάνω γενικές παρατηρήσεις, συνάγεται ότι στις αρμοδιότητες των Δήμων και Κοινοτήτων ανήκει η λήψη όλων των αναγκαίων μέτρων, που θα εξασφαλίζουν κατ’ αρχάς ότι οι χώροι, οι οποίοι καθορίσθηκαν ως πεζοδρόμια ή πεζόδρομοι θα διατίθενται αποκλειστικά για τις προβλεπόμενες νόμιμες χρήσεις τους και ότι δεν θα χρησιμοποιούνται για αλλότριους σκοπούς που αναιρούν τον κοινόχρηστο χαρακτήρα τους. Οι όποιες δε διευθετήσεις ή προσωρινές παραχωρήσεις πεζοδρομίων και πεζοδρόμων, οι οποίες είναι
επιτρεπτές, κατ΄ εξαίρεση του γενικού κανόνα της απαγόρευσης της κατάληψης της επιφάνειάς τους, θα πρέπει, αφενός μεν, να μην υπερβαίνουν, κατ΄ εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητας, το απολύτως αναγκαίο για την υλοποίηση του εξυπηρετούμενου σκοπού μέτρο και αφετέρου, να είναι τέτοιας μορφής, ώστε να μην δυσχεραίνουν την κατά προορισμό χρήση τους.

Περαιτέρω, πέραν της αυτονόητης υποχρέωσης τηρήσεως από τη Δημοτική Αρχή των νόμιμων προδιαγραφών κατά την εκτέλεση έργων κατασκευής ή ανακατασκευής πεζοδρομίων και της υποχρεώσεως επίβλεψης υπό των αρμοδίων οργάνων της καλής κατάστασης των πεζοδρομίων - προκειμένου να διεξάγεται ομαλώς και με κάθε ασφάλεια η συνεχής διάβαση των πεζών και να αντιμετωπίζονται άμεσα και εγκαίρως προβλήματα που ανακύπτουν από την τυχόν κακή κατάσταση αυτών, θα πρέπει να δεχθούμε ότι, στην περίπτωση πραγματοποίησης από τρίτους ανάλογων έργων, η Δημοτική Αρχή -εφόσον διαπιστώσει τη μη ολοκλήρωση των σχετικών εργασιών ή τη μη τήρηση υπό των υπευθύνων των προβλεπόμενων προδιαγραφών και παραλλήλως τη μη συμμόρφωσή τους με τις σχετικές υποδείξεις της– οφείλει να προβεί, κατ’ εφαρμογή της διάταξης της παρ. 4135 του άρθρου 24 του Κτιριοδομικού Κανονισμού, στην άμεση υλοποίηση των υπολειπομένων εργασιών ή στην άμεση αποκατάσταση τουλάχιστον των κακοτεχνιών που αναιρούν την κοινή χρήση και δυσχεραίνουν την κίνηση ατόμων με αναπηρίες.

Η υιοθέτηση της αντίθετης αντίληψης, υπό την επίκληση της παρεχομένης από τον Κτιριοδομικό Κανονισμό ανάλογης ευχέρειας της Δημοτικής Αρχής[Σύμφωνα με την παρ. 2 του αρ 24 της υπ’ αρ. 3046/304/1989 αποφάσεως του Υπουργού ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε «υπόχρεοι για την κατασκευή, επισκευή και συντήρηση των πεζοδρομίων και των τεχνικών έργων που τα αποτελούν (κράσπεδα, ρείθρα, υπόστρωμα και επίστρωση ή επικάλυψη) είναι οι ιδιοκτήτες των παρόδιων ακινήτων μπροστά στα οποία βρίσκονται»] – οδηγούσα στην επί μακρόν διατήρηση ή διαιώνιση της κατά-στασης- δεν επιδοκιμάζεται από τη συνταγματική έννομη τάξη και ειδικότερα αντίκειται στην απορρέουσα ευθέως από το Σύνταγμα διοικητική υποχρέωση για τη λήψη μέτρων προστασίας του δικαιώματος της προσωπικότητας και της αναπηρίας και του αναγνωριζομένου δικαιώματος των ατόμων με αναπηρίες να απολαμβάνουν μέτρων που εξασφαλίζουν την αυτονομία, την επαγγελματική ένταξη και τη συμμετοχή τους στην κοινωνική, οικονομική και πολιτική ζωή της Χώρας. Σημειώνεται εν προκειμένω ότι η ανωτέρω κανονιστική διάταξη, δια της οποίας επιφορτίζονται, ουσιαστικά, οι παρόδιοι ιδιοκτήτες με τη μέριμνα για την προστασία δημοσίου συμφέροντος, ελέγχεται ως αμφιβόλου συνταγματικότητας, καθότι δεν υλοποιείται η προαναφερθείσα συνταγματική επιταγή, ιδίως αν ληφθεί υπόψη, αφενός μεν, ότι δεν έχουν θεσμοθετηθεί - ειδικές - ελεγκτικές και κυρωτικές διαδικασίες ικανές να διασφαλίσουν την έγκαιρη και ορθή διεξαγωγή των συγκεκριμένων έργων, και αφετέρου, ότι καταλείπεται στην πλήρη διακριτική ευχέρεια της διοίκησης η επιλογή του χρόνου ανάληψης «αναπληρωματικών», «διορθωτικών ή «αποκαταστατικών» ενεργειών/ παρεμβάσεων επί κοινοχρήστου χώρου, ο οποίος πρέπει να φέρει, μάλιστα, ειδικώς διαμορφωμένες κατασκευές προς διευκόλυνση της κίνησης ατόμων με αναπηρίες.